Как отделить недостатки проектной документации от исходных ограничений участка при отрицательном заключении экспертизы

При проектировании сетей электроснабжения для территории индивидуального жилищного строительства в Томске государственная экспертиза завершилась отрицательным заключением: результаты инженерных изысканий были признаны соответствующими требованиям технических регламентов, а проектная документация положительного результата не получила. Однако последующее судебное разбирательство показало, что одного итогового статуса «отрицательное заключение» недостаточно для ответа на вопрос о качестве выполненных проектно-изыскательских работ. Существенной причиной невозможности завершить предусмотренную контрактом процедуру стало ограничение, находившееся в исходной градостроительной основе проекта: часть территории относилась к землям лесного фонда, из-за чего необходимое разрешение на использование земель получить не удалось.

Ситуация ценна для профессиональной проверки тем, что позволяет разделить три самостоятельных вопроса: соответствует ли результат инженерных изысканий установленным требованиям; имеются ли технические недостатки в проектной и сметной документации; существует ли внешнее исходное или территориальное условие, без которого документация объективно не может получить требуемый итог государственной экспертизы. Смешение этих вопросов приводит к слишком простому выводу: «экспертиза отрицательная — значит проект выполнен плохо».

Какой результат предусматривал контракт

Муниципальный контракт от 20 декабря 2019 года № 116 был заключён на выполнение проектно-изыскательских работ по строительству сетей электроснабжения для территории, предназначенной для предоставления многодетным семьям под индивидуальное жилищное строительство.

Результат работ имел комплексный характер. Заказчик должен был получить отчёты о выполненных инженерных изысканиях, необходимые технические условия, проектную и рабочую документацию, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также положительный результат проверки достоверности определения сметной стоимости.

Основанием для проектирования служили ранее утверждённые проект планировки и проект межевания территории. Именно эти документы заказчик передал исполнителю как исходную градостроительную основу.

Поэтому возможность получить конечный результат зависела не только от качества разработанных схем, расчётов и смет. Требовалось также, чтобы исходная территориальная основа позволяла разместить предусмотренный объект и получить необходимые разрешительные документы.

Как территориальное ограничение проявилось уже после начала проектирования

В ходе исполнения контракта при получении разрешения на использование земель выяснилось, что проектируемая территория частично расположена на землях лесного фонда. Департамент архитектуры и градостроительства администрации Томска отказал в выдаче требуемого разрешения.

Проблема имела более глубокий характер, чем отсутствие одного административного документа. Решением Томского областного суда от 29 декабря 2020 года по делу № 3а-41/2020 генеральный план муниципального образования «Город Томск» был признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части включения в городские границы ряда лесных участков.

Таким образом, возникло противоречие между исходной территориальной документацией, на которой строилось задание, и фактическим правовым режимом части территории.

Для проектировщика это означало, что проблему нельзя было устранить одной корректировкой чертежа или сметной позиции. Требовалось предварительно разрешить вопрос о допустимости использования самой территории для размещения объекта.

Почему экспертизу пришлось неоднократно приостанавливать

Для проведения государственной экспертизы в октябре 2020 года был заключён отдельный договор с региональной экспертной организацией. Экспертиза охватывала проектную документацию, результаты инженерных изысканий и проверку достоверности определения сметной стоимости.

В январе — мае 2021 года проведение экспертизы трижды приостанавливалось. Причиной была задержка выдачи разрешения на использование земель для размещения объекта.

Это важная деталь для анализа сроков. Она позволяет связать остановку процедуры не с общей формулировкой «проект не готов», а с конкретным отсутствующим документом и конкретной причиной его неполучения.

В профессиональной проверке подобную цепочку необходимо восстанавливать по датам:

• когда документация была передана на экспертизу;
• какой документ потребовался в процессе проверки;
• кто должен был обеспечить его получение;
• почему документ не мог быть выдан;
• на какой период экспертиза была приостановлена;
• можно ли было устранить препятствие корректировкой документации либо требовалось изменение исходной территориальной ситуации.

Такая хронология значительно точнее показывает причину отрицательного результата, чем одна дата итогового заключения.

Что именно показало отрицательное заключение

19 мая 2021 года было выдано отрицательное заключение государственной экспертизы.

При этом итог по разным частям проверяемого комплекта был неодинаковым. В заключении было указано, что результаты инженерных изысканий с учётом оперативных изменений, внесённых в ходе экспертизы, соответствовали требованиям технических регламентов.

По проектной документации итог был другим: документация с учётом внесённых изменений не получила требуемого положительного результата.

Уже это показывает, почему нельзя переносить общий статус заключения на каждый компонент проекта. Один и тот же экспертный документ одновременно содержал положительную оценку результатов инженерных изысканий и отрицательный итог по проектной документации.

Почему отрицательный итог нельзя автоматически считать доказательством плохих изысканий

Результаты инженерных изысканий имеют собственную функцию. Они формируют исходную техническую основу проектных решений: характеризуют территорию и условия, которые должны учитываться при проектировании.

В рассматриваемой ситуации государственная экспертиза прямо зафиксировала соответствие результатов инженерных изысканий установленным техническим требованиям.

Поэтому последующий отрицательный результат по проектной документации не мог профессионально использоваться как доказательство того, что сами изыскания выполнены ненадлежащим образом.

Для заказчика это универсально полезная логика проверки: при отрицательном заключении нужно читать выводы раздельно по каждому предмету экспертизы. Нельзя распространять замечание одного раздела на изыскания, смету или другую часть комплекта, если сам экспертный документ этого не устанавливает.

Что произошло с проектной документацией после экспертизы

Несмотря на отсутствие положительного заключения, в мае 2021 года подрядчик передал заказчику предусмотренную техническим заданием проектную документацию.

Работа с вопросом использования территории продолжилась. В ноябре 2021 года подрядчик передал заказчику скорректированные схемы, подготовленные после получения замечаний органа архитектуры и градостроительства, и сообщил, что без разрешения на использование земель получить положительный результат государственной экспертизы невозможно.

24 декабря 2021 года исполнение обязательств по контракту было приостановлено до получения необходимого разрешения.

Заказчик в ответ сообщил, что вопрос о возможности его предоставления не решён и определить срок выдачи документа невозможно.

В дальнейшем запросы направлялись также в органы архитектуры и лесного хозяйства. Полученные ответы подтверждали, что возможность выдачи разрешения отсутствует, а сроки возможного решения вопроса определить нельзя.

Почему важно определить, относится ли препятствие к проекту или к исходным условиям

При отрицательном заключении заказчику прежде всего нужно локализовать проблему.

Если замечание связано с неправильно выполненным расчётом, противоречием между разделами или отсутствием предусмотренного проектного решения, устранение находится внутри проектной документации.

Если же проект невозможно согласовать из-за правового режима территории, отсутствующего разрешения или недостоверной исходной градостроительной базы, одной переработки проектного раздела может быть недостаточно.

Полезно разделять причины как минимум на четыре группы:

• технические — ошибки или недостаточность самого проектного решения;
• сметные — ошибки объёмов, расценок, ресурсов или иных элементов расчёта;
• исходные — недостоверность либо недостаточность переданных исходных документов;
• разрешительные — невозможность получить документ, необходимый для дальнейшей процедуры или реализации проектного решения.

Одно отрицательное заключение может содержать проблемы нескольких типов одновременно, поэтому вывод о причине должен формироваться по содержанию замечаний и документальной истории, а не только по итоговой отметке.

Как судебная экспертиза отделила качество документации от разрешительной проблемы

Когда между сторонами возник спор об объёме, качестве и стоимости выполненных работ, Арбитражный суд Томской области назначил судебную экспертизу.

Заключение эксперта от 23 ноября 2022 года № 325/11-2022 стало важным самостоятельным элементом доказательственной цепочки.

Эксперт установил, что сметная документация выполнена в соответствии с нормативами, действовавшими на момент её составления, а объёмы и виды работ соответствуют проектной документации.

Обнаруженные в сметной части недостатки были квалифицированы как несущественные и устранимые. Согласно экспертному выводу, соответствующие корректировки могли быть выполнены через изменение общих параметров программы составления смет без дополнительной разработки разделов сметной документации.

Эксперт также пришёл к выводу, что предусмотренный контрактом комплекс проектно-изыскательских работ выполнен в полном объёме.

Таким образом, судебная экспертиза позволила отделить техническое состояние фактически подготовленной документации от отсутствия внешнего разрешения, необходимого для положительного завершения государственной экспертизы.

Почему несущественный недостаток нельзя приравнивать к непригодности результата

Для проверки проектно-сметной документации полезно различать сам факт наличия недостатка и его влияние на пригодность результата.

Сметная ошибка может требовать полной переработки расчёта, если затрагивает исходные объёмы, состав работ или принцип определения стоимости.

Но возможна и другая ситуация: корректировка локальна, понятна и не требует переработки связанных проектных решений.

В рассматриваемом деле судебный эксперт отнёс выявленные недостатки именно ко второй категории.

Поэтому профессиональный анализ замечания должен отвечать не только на вопрос «есть ли ошибка», но и на последующие вопросы:

• какой расчёт она затрагивает;
• влияет ли на физический объём;
• меняет ли проектное решение;
• требует ли повторной разработки связанных разделов;
• какова процедура устранения;
• меняет ли она итоговую пригодность документации.

Почему соответствие сметы проекту оказалось самостоятельным доказательством

Судебная экспертиза отдельно установила соответствие видов и объёмов работ проектной документации.

Для сметной проверки это один из базовых контрольных переходов.

Смета не должна рассматриваться как самостоятельная таблица стоимости. За каждой существенной работой должен находиться проектный источник соответствующего физического объёма.

Поэтому проверка строится последовательно:

1. определяется проектное решение;
2. из него устанавливается требуемый вид и физический объём работ;
3. объём сопоставляется со сметной документацией;
4. после этого проверяются способ определения стоимости и применённые стоимостные параметры.

Если виды и объёмы соответствуют проекту, возможные замечания к настройкам расчёта нужно оценивать отдельно, не смешивая их с утверждением об отсутствии проектного основания работ.

Как исходная документация заказчика повлияла на итог спора

В судебном разбирательстве существенное значение имел вопрос, кем была сформирована исходная градостроительная основа проектирования.

Проект планировки и проект межевания территории были переданы исполнителю заказчиком. Уже в ходе выполнения контракта выяснилось, что часть территории затрагивает земли лесного фонда, а необходимое разрешение на использование земель получить невозможно.

Суды исходили из того, что отсутствие положительного результата государственной экспертизы в рассматриваемой ситуации было связано не только с действиями проектировщика. Заказчик предоставил исходные материалы, которые в дальнейшем оказались несовместимы с установленным режимом части территории, и не смог обеспечить получение необходимого разрешения.

При этом проектировщик документально сообщал о препятствии, приостанавливал работу и предпринимал действия для выяснения возможности получения соответствующего разрешения.

Зачем проектировщику фиксировать невозможность продолжения работы

Если обнаруженная проблема находится за пределами возможности проектировщика, одного устного сообщения недостаточно.

Необходимо показать причинную связь между отсутствующим исходным условием и конкретным результатом.

В рассматриваемой ситуации последовательность была документирована: приостановление экспертизы, передача скорректированных схем, уведомление о невозможности получить положительное заключение без разрешения, официальное приостановление исполнения контракта, ответы заказчика и органов власти о невозможности определить срок выдачи разрешения.

Такая цепочка позволяет позднее проверить четыре обстоятельства:

• препятствие действительно существовало;
• оно влияло на предусмотренный договором результат;
• исполнитель своевременно обозначил проблему;
• устранение препятствия не находилось полностью в его распоряжении.

Почему отрицательное заключение и качество фактически выполненной работы — не всегда один вопрос

Заказчик ссылался на отсутствие предусмотренных контрактом положительных заключений как на основание не оплачивать проектно-изыскательские работы.

Однако суды исследовали не только формальный итог государственной экспертизы, но и причину его получения, состояние фактически подготовленной документации и возможность исполнителя достигнуть предусмотренного результата при сложившихся исходных условиях.

Судебная экспертиза подтвердила выполнение комплекса работ и не выявила существенных недостатков, которые сами по себе объясняли бы невозможность использования подготовленного результата.

В результате отсутствие положительного заключения в конкретной ситуации не было признано достаточным основанием для отказа в оплате фактически выполненных работ.

Этот вывод нельзя переносить автоматически на любой проект. Его значение заключается в методе анализа: отрицательное заключение необходимо рассматривать вместе с причиной отрицательного результата и качеством фактически подготовленной документации.

Как заказчику проверять исходную территориальную основу до начала проектирования

Ситуация показывает риск, который возникает ещё до разработки первых проектных решений.

Если проект планировки, проект межевания, градостроительная документация или иная исходная основа содержат противоречие с фактическим правовым режимом территории, дальнейшее качественное проектирование само по себе не устранит это противоречие.

До запуска проектирования объекта инженерной инфраструктуры целесообразно проверить:

• границы территории проектирования;
• категории и разрешённое использование затрагиваемых земель;
• наличие территорий с особым правовым режимом;
• соответствие проекта планировки и межевания актуальной градостроительной документации;
• необходимость использования земель, находящихся вне обычного распоряжения заказчика;
• наличие принципиальной возможности получить требуемые разрешения;
• какие проектные решения зависят от такого разрешения.

Такая проверка не заменяет последующую экспертизу проекта, но позволяет раньше выявить блокирующее условие, которое невозможно исправить обычной корректировкой документации.

Как читать отрицательное заключение по слоям

Для практической работы отрицательное заключение полезно преобразовать из общего статуса в карту причин.

По каждому существенному замечанию следует определить:

1. предмет проверки — проектная документация, изыскания или сметная стоимость;
2. конкретный документ — какой раздел или исходный материал затронут;
3. тип проблемы — техническая, сметная, исходная или разрешительная;
4. ответственного за действие — проектировщик, заказчик либо иной участник;
5. способ устранения — корректировка документа, получение исходных данных, изменение задания или разрешение внешнего вопроса;
6. влияние на остальные разделы — локальное или системное;
7. влияние на повторную экспертизу — можно ли устранить замечание в рамках обычной корректировки.

После такой декомпозиции становится понятно, какая часть отрицательного заключения действительно характеризует качество проектирования, а какая отражает состояние исходной или разрешительной среды проекта.

Почему важно не путать государственную и судебную экспертизу

В рассматриваемой истории существовали две разные экспертные процедуры.

Государственная экспертиза рассматривала проектную документацию, результаты инженерных изысканий и сметную часть в рамках предусмотренной градостроительной процедуры.

Судебная экспертиза позднее отвечала на вопросы суда об объёме, качестве и стоимости фактически выполненных подрядчиком работ.

Их результаты нельзя механически противопоставлять друг другу, потому что предметы проверки различались.

Государственная экспертиза зафиксировала невозможность получить положительный результат по проектной документации при существовавшей исходной ситуации. Судебный эксперт, со своей стороны, оценивал уже подготовленный результат и установил соответствие сметной документации действовавшим на момент составления нормативам, соответствие видов и объёмов работ проекту и характер имеющихся недостатков.

Именно сопоставление функций двух экспертиз позволяет корректно понять историю, не заменяя один вид проверки другим.

Когда отрицательное заключение действительно должно вести к переработке проекта

Рассмотренная ситуация не означает, что отрицательный результат государственной экспертизы можно игнорировать при наличии внешней проблемы.

Если в заключении одновременно выявлены конкретные технические недостатки проектных решений, они должны анализироваться самостоятельно. Наличие проблем с исходными данными не превращает ошибочное решение в правильное.

Поэтому заказчику необходимо разделить:

• что можно устранить непосредственно проектной корректировкой;
• что требует изменения исходных данных;
• что невозможно решить до изменения внешнего ограничения;
• что относится к сметным настройкам и может быть исправлено без переработки проекта;
• что уже подтверждено положительным выводом экспертизы и не требует повторного объяснения без появления новых обстоятельств.

Такой подход позволяет направить ресурсы именно на устранение реальной причины каждого замечания.

Что проверять перед отказом в приёмке проектных работ

Если положительное заключение не получено, а подрядчик предъявляет фактически подготовленную документацию, заказчику важно установить не только факт отсутствия заключения.

Необходимо проверить:

1. какой результат требовал договор;
2. какие его части фактически выполнены;
3. что государственная экспертиза признала соответствующим требованиям;
4. какие недостатки содержатся в проектной и сметной документации;
5. существенны ли эти недостатки;
6. можно ли их устранить без переработки основных решений;
7. что именно помешало получить положительное заключение;
8. кто отвечает за возникновение соответствующего препятствия;
9. предупреждал ли исполнитель о проблеме;
10. представляет ли подготовленный результат реальную ценность для продолжения проекта.

В конкретном деле именно совокупность этих обстоятельств, а не один формальный статус экспертизы, была оценена судами при разрешении вопроса об оплате.

Главный практический вывод

Отрицательное заключение государственной экспертизы — это начало профессиональной диагностики причины, а не готовое объяснение причины.

В рассматриваемой ситуации результаты инженерных изысканий получили положительную оценку. Судебная экспертиза позднее подтвердила соответствие видов и объёмов работ проектной документации и указала на устранимый характер недостатков сметной части. Одновременно положительное завершение государственной экспертизы оказалось невозможно без разрешения на использование территории, получить которое при сложившемся режиме земель не удалось.

Для аналогичного объекта поэтому необходимо исследовать всю причинную цепочку: исходная территориальная основа — разрешительные условия — инженерные изыскания — проектные решения — сметная документация — замечания экспертизы — возможность устранения каждого замечания.

Только после этого можно обоснованно определить, что именно означает отрицательный итог для качества выполненной работы и какие действия необходимы для продолжения проекта.

Граница практического вывода

Из этого дела нельзя делать вывод, что отрицательное заключение государственной экспертизы не имеет значения для приёмки проектных работ или что отсутствие положительного заключения обычно не влияет на обязанность по оплате.

Судебный результат был связан с конкретной совокупностью обстоятельств: переданными заказчиком исходными материалами, выявленным режимом территории, невозможностью получить разрешение на использование земель, документированными действиями подрядчика и результатами судебной экспертизы фактически выполненной документации.

Для другого объекта причины отрицательного заключения, договорное распределение обязанностей и качество фактически выполненных материалов необходимо устанавливать заново.

Источник практики

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, постановление от 19 июня 2023 года по делу № А67-5504/2022. Кассационная инстанция оставила без изменения решение Арбитражного суда Томской области от 20 декабря 2022 года и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 9 марта 2023 года. В деле исследовались муниципальный контракт от 20 декабря 2019 года № 116 на проектно-изыскательские работы по строительству сетей электроснабжения, отрицательное заключение государственной экспертизы от 19 мая 2021 года, исходные документы по планировке территории, переписка сторон и заключение судебной экспертизы от 23 ноября 2022 года № 325/11-2022.

Материал подготовлен на основе открытых источников и не является описанием проекта нашей компании.